近年來，作為可再生能源行業(yè)標(biāo)桿的歐盟因其補(bǔ)貼政策遭到不少爭議。4月初，歐盟委員會發(fā)布新規(guī)，宣布逐步取消對太陽能、風(fēng)能、生物能等可再生能源產(chǎn)業(yè)的國家補(bǔ)貼。新規(guī)將于今年7月1日正式生效，且自2017年起，所有歐盟成員國都將被強(qiáng)制限制對可再生能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。而在此之前的2015年、2016年兩年時間內(nèi)，則只是新規(guī)的試行階段。

問：歐盟國家近年來出臺了多種補(bǔ)貼政策對可再生能源予以扶持，這些政策產(chǎn)生了怎樣的積極效果?又為何遭到部分人的批評和質(zhì)疑?

陳柳欽：對于傳統(tǒng)能源匱乏的歐盟來說，發(fā)展可再生能源不僅是滿足未來能源需求的一把“鑰匙”，而且也是實現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)和搶占“綠色經(jīng)濟(jì)”制高點的一件“利器”。為了提高可再生能源產(chǎn)業(yè)的市場競爭力,降低碳排放,減少氣候變化對環(huán)境的威脅，歐盟國家出臺了多種補(bǔ)貼政策對可再生能源予以扶持。歐盟對可再生能源的補(bǔ)貼政策在行業(yè)發(fā)展初期有效的提振了投資者和相關(guān)企業(yè)的信心,不少歐洲企業(yè)得益于政策扶持,在風(fēng)能、生物能等可再生能源領(lǐng)域掌握著前沿技術(shù),成為行業(yè)的佼佼者。迄今為止，全球已有50多個國家實施了類似的補(bǔ)貼政策，其中16個是歐盟成員國。據(jù)彭博社新能源財經(jīng)數(shù)據(jù)，2005年至今，歐盟國家已向可再生能源項目投資6000億歐元，巨額補(bǔ)貼催生了歐盟國家可再生能源的繁榮，以德國為例，該國風(fēng)電和太陽能裝機(jī)目前已達(dá)60吉瓦，相當(dāng)于全國發(fā)電能力的25%。據(jù)歐盟統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，歐盟在利用可再生能源方面取得積極進(jìn)展，可再生能源占?xì)W盟總能源消耗比重從2004年的7.9%提升至2012年的14.1%，離到2020年可再生能源占能耗比例20%的目標(biāo)更進(jìn)一步。

問：歐盟為何要逐步取消可再生能源補(bǔ)貼?

陳柳欽：補(bǔ)貼對于可再生能源這個新興的產(chǎn)業(yè)來說，表面看來一片利好，實則讓整個行業(yè)背上了沉重的包袱。2008年爆發(fā)的次貸危機(jī)迅速在歐洲產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，可再生能源補(bǔ)貼制度的弊端暴露無遺。在過去10年中，可再生能源補(bǔ)貼以“一路高歌”的姿態(tài)席卷歐洲大陸，導(dǎo)致歐洲發(fā)電穩(wěn)定性面臨威脅和挑戰(zhàn)，受到影響最嚴(yán)重的是歐洲經(jīng)濟(jì)，因此補(bǔ)貼并非長久之計。一是，由于大量的補(bǔ)貼，造成可再生能源使用成本上升，比如，德國輸電網(wǎng)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)宣布，從2014年起，該國將提高消費者分?jǐn)偟脑偕茉闯杀?，平均每戶家庭每年為此多支?5歐元。電價上漲加重了民眾的電費負(fù)擔(dān)，工業(yè)用戶也抱怨電價過高削弱了它們的國際競爭力。怨聲載道的同時，大家紛紛把矛頭指向了可再生能源，認(rèn)為可再生能源補(bǔ)貼是推高電價的元兇。還有，根據(jù)2014-2020年歐盟補(bǔ)貼指導(dǎo)方針，歐盟執(zhí)委會通過減征環(huán)境稅的方式來提供補(bǔ)貼，前提是受益方已承擔(dān)至少20%的額外成本。二是，歐盟及其成員國對可再生能源的補(bǔ)貼做法被認(rèn)為妨礙了市場競爭。三是，歐盟可再生能源補(bǔ)貼給環(huán)境帶來了負(fù)面影響，比如，生物質(zhì)能發(fā)電需購買燃料，這給其他需要木材的行業(yè)造成價格壓力，如建筑業(yè)、家具制造業(yè)和印刷業(yè)等，生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還增加了對進(jìn)口燃料的依賴，更糟的是，生物燃料的燃燒還會給氣候帶來不良影響。四是，在歐洲經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，大多數(shù)歐盟國家已無力像從前那樣大手筆支持成本不菲的可再生能源，削減補(bǔ)貼正成為集體選擇。五是，2013年歐盟執(zhí)行委員會向各成員國政府發(fā)布可再生能源支持方案指南，要求各成員國對太陽能和風(fēng)電的支持政策應(yīng)考慮技術(shù)進(jìn)步、投資成本的降低及產(chǎn)能擴(kuò)大等因素，靈活調(diào)整相關(guān)激勵政策，隨著可再生能源投資成本的下降以及可再生能源競爭力的提高，應(yīng)最終取消對該行業(yè)的政府支持。

問：除了財政補(bǔ)貼外，還有哪些促進(jìn)可再生能源行業(yè)發(fā)展的激勵措施?其中哪些效果比較好?

陳柳欽：財政補(bǔ)貼政策是最為常見的經(jīng)濟(jì)激勵措施，形式多樣。除了財政補(bǔ)貼之外，主要還有以下激勵措施：一是，目標(biāo)引導(dǎo)。制定發(fā)展戰(zhàn)略或發(fā)展路線圖是世界上大多數(shù)國家的成功經(jīng)驗。許多發(fā)達(dá)國家發(fā)展可再生能源的思路是：國家制定一定階段的可再生能源的具體發(fā)展目標(biāo)和計劃，在發(fā)展目標(biāo)框架之下，制定一系列的優(yōu)惠政策，并通過市場經(jīng)濟(jì)的手段鼓勵各界投資和利用可再生能源。二是，價格激勵。在不考慮常規(guī)能源的環(huán)境成本情況下，目前大多數(shù)可再生能源產(chǎn)品的成本高于常規(guī)能源產(chǎn)品的成本，因此許多國家都采取了價格政策鼓勵可再生能源的發(fā)展。三是，稅收激勵。稅收激勵是指在宏觀稅負(fù)既定的情況下，政府通過減少或增加某些經(jīng)濟(jì)活動或某些納稅人的稅負(fù)，來達(dá)到調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)?？稍偕茉炊愂占钜簿褪窃诩{稅人追求自身利益最大化的前提下，政府通過稅負(fù)調(diào)整形成的利益激勵機(jī)制，調(diào)整或引導(dǎo)納稅人關(guān)于可再生能源的行為選擇。稅收激勵政策有兩大類：一類是直接對可再生能源實施稅收優(yōu)惠政策，包括減免關(guān)稅、減免形成固定資產(chǎn)稅、減免增值稅和所得稅(企業(yè)所得稅和個人收入稅)等;另一類是對非可再生能源實施強(qiáng)制性稅收政策如碳稅政策等。四是，政府采購。在可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期，應(yīng)加大市場開拓力度，把技術(shù)經(jīng)濟(jì)性較好、節(jié)能效益顯著的可再生能源應(yīng)用的產(chǎn)品納入政府采購的范圍，建立政府推動下的市場需求，消除市場障礙，拉動對可再生能源產(chǎn)業(yè)的投資需求。五是，信貸扶持。低息或貼息貸款等金融政策可以減輕企業(yè)還本期利息的負(fù)擔(dān)，有利于降低生產(chǎn)成本，但政府需要籌集一定的資金以支持貼息或減息，貸款數(shù)量越大貼息量越大，需要籌集的資金也越多。因此資金供應(yīng)狀況是影響這一政策持續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵性因素。

問：歐盟表示將采取市場措施來取代可再生能源補(bǔ)貼，將采取哪些市場措施?

陳柳欽：近年來可再生能源產(chǎn)業(yè)的成本已經(jīng)大幅下降，歐盟范圍內(nèi)對可再生能源普遍實施補(bǔ)貼的制度“造成了市場的亂象，增加了消費者的支出”。歐盟擬定這一新規(guī)定是為了結(jié)束造成市場亂象及高電價的不恰當(dāng)“非法”補(bǔ)貼。未來，歐盟國家將更多地采取價格政策、競爭政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、科研和產(chǎn)業(yè)化共同促進(jìn)、出口鼓勵等等市場措施來推進(jìn)可再生能源的健康發(fā)展。

問：歐盟取消可再生能源補(bǔ)貼遭到一些環(huán)保組織的批評，他們擔(dān)心這將延遲歐洲邁向清潔能源的腳步，他們的擔(dān)心是有道理的嗎?

陳柳欽：歐盟委員會發(fā)布的新規(guī)，逐步取消對太陽能、風(fēng)能、生物能等可再生能源產(chǎn)業(yè)的國家補(bǔ)貼，以確保“更具成本效益的”可再生能源發(fā)展。這更傾向于讓市場占據(jù)主導(dǎo)地位，以試圖降低電價，增強(qiáng)可再生能源產(chǎn)業(yè)本身的競爭力。這符合可再生能源新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律。多年來，歐盟國家已建立了較為完善的可再生能源運行管理體系，實現(xiàn)了競爭、透明的市場機(jī)制，不但為可再生能源參與能源市場競爭的能源補(bǔ)貼政策、配額制和綠色證書交易制度的實施提供了平臺，也為跨區(qū)域輸送和消納可再生能源提供了最重要的基礎(chǔ)條件，使可再生能源可以在更大的范圍內(nèi)優(yōu)化利用，大幅度提升了可再生能源的發(fā)展空間。因此，我們沒有必要擔(dān)心歐洲邁向清潔能源的腳步會放緩。

問：歐盟這一政策變化給中國可再生能源行業(yè)哪些啟示?

陳柳欽：一是，要完善現(xiàn)有可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制。啟動國內(nèi)市場、發(fā)展可再生能源是必要的，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要與可能，保持合理的規(guī)模，防止出現(xiàn)敞開口子補(bǔ)貼的現(xiàn)象。第一，采用以補(bǔ)貼定規(guī)模的辦法。第二，補(bǔ)貼規(guī)模應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢相適應(yīng)。第三，建立單位補(bǔ)貼額度逐年降低的機(jī)制。

二是，要擺脫可再生能源產(chǎn)業(yè)“政府補(bǔ)貼依賴癥”。財政補(bǔ)貼是對創(chuàng)業(yè)艱難的新興產(chǎn)業(yè)的一種扶持手段，但補(bǔ)貼僅是扶持可再生能源第一步。隨著技術(shù)的成熟、利用效率的提高以及運轉(zhuǎn)穩(wěn)定，財政補(bǔ)助就應(yīng)逐漸減少直至取消。但政府有關(guān)部門在出臺相應(yīng)的可再生能源補(bǔ)貼政策時并沒有明確補(bǔ)貼的初衷、持續(xù)的時間，收效有限，反而讓企業(yè)產(chǎn)生依賴。隨著綠色技術(shù)成本的不斷下降，可再生能源激勵力度的逐步削減已經(jīng)成為必然趨勢，因此，需要逐步擺脫補(bǔ)貼依賴。

三是，采取靈活多樣的激勵政策，建立市場化的管理體制。當(dāng)前，加快開發(fā)利用可再生能源已成為國際共識，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入新的發(fā)展階段，面臨更深層次的矛盾和體制機(jī)制束縛，必須借鑒國際經(jīng)驗，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，以市場配置資源為主導(dǎo)推動體制機(jī)制改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的難題，完善可再生能源政策體系，推動可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

(陳柳欽為中國能源經(jīng)濟(jì)研究院副院長、首席研究員，教授)