美國電動汽車產(chǎn)業(yè)技術政策概況

克林頓政府1993年開始實施新一代汽車合作計劃（以下簡稱PNGV計劃），掀起了混合動力汽車（HEV）研制熱潮。小布什政府2001年啟動自由合作汽車研究計劃（以下簡稱FCAR計劃）替代PNGV計劃，主攻氫燃料電池汽車（HFCV）；2006年提出了先進能源計劃，轉向插電式混合動力汽車（PHEV）。2008年奧巴馬政府上臺后，通過研發(fā)、補貼、限排等措施，引導汽車工業(yè)將重心轉向插電式混合動力汽車和純電動汽車（BEV）。

（一）克林頓政府的PNGV計劃

20世紀80年代，日本汽車大舉進入美國市場，美國汽車工業(yè)受到強勁挑戰(zhàn)。1992年，日本開發(fā)混合動力汽車，豐田公司宣布將在2000年前向美國市場銷售混合動力汽車，美國汽車界一片嘩然。

在這種背景下，通用、福特、克萊斯勒組建美國汽車研究理事會（USCAR），與克林頓政府達成意向，合作制定了PNGV計劃，試圖通過發(fā)展電動汽車重塑美國汽車工業(yè)的輝煌。根據(jù)正式公布的信息，PNGV計劃1993年9月發(fā)布，執(zhí)行期為1994—2004年，最終目標是改善和增強美國汽車工業(yè)的競爭力。具體目標為，使具有商業(yè)可行性的新技術實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，十年內將車輛燃油效率提升3倍。PNGV計劃參與機構之多、動員力量之廣，克林頓總統(tǒng)稱可與阿波羅登月計劃相比。

（二）小布什政府的FCAR計劃和先進能源計劃

2001年5月，剛上臺6個月的小布什政府出臺了《國家能源政策》，提出發(fā)展氫能，在未來徹底擺脫依賴進口能源的構想。2002年1月，美國能源部聯(lián)合美國汽車研究理事會和三大汽車公司宣布啟動FCAR計劃，取代本應2004年結束的PNGV計劃。FCAR計劃重點發(fā)展氫燃料電池汽車，目標是擺脫石油燃料，減少污染氣體排放，讓美國人可自由選擇各種汽車和自由獲得價格適宜和方便的燃料。

然而，氫燃料汽車并沒有按規(guī)劃藍圖順利發(fā)展，遲遲無法實現(xiàn)商用化。小布什政府不得不面對現(xiàn)實，將政策重心轉向插電式混合動力汽車。2006年，小布什總統(tǒng)在國情咨文中提出先進能源計劃，表示要大力開發(fā)插電式混合動力汽車，將該類汽車作為研發(fā)重點。

2007年12月，小布什總統(tǒng)簽署《能源獨立與安全法》，要求到2020年，車輛燃油經(jīng)濟性標準從平均每加侖汽油行駛25英里提高至35英里，這是1975年以來首次調整。

（三）奧巴馬政府的研發(fā)、補貼和限排政策

奧巴馬政府沒有提出大型研究開發(fā)計劃，主要通過支持技術研發(fā)、進行補貼減稅、限制尾氣排放等方式，促進電動汽車發(fā)展。

2009年2月《美國復興和再投資法案》（ARRA）計劃10年內投入1500億美元，開發(fā)插電式混合動力汽車、下一代生物燃料技術、可再生能源等領域的技術發(fā)展。2009年6月《美國清潔能源與安全法案》（ACESA）計劃10年內對電動汽車技術和其他先進技術機動車投資200億美元。2009年8月奧巴馬總統(tǒng)宣布，投入24億美元支持企業(yè)發(fā)展下一代電池和電動汽車。

2009年底，奧巴馬政府調整了各類電動汽車的稅收優(yōu)惠，將燃料電池汽車的最高稅收減免額從8000美元降到4000美元，插電式混合動力汽車稅收抵免額度為2500—7500美元（車企累計銷售20萬輛后取消），高于其他類型的混合動力汽車。2010年國會提出《電動汽車發(fā)展法案（草案）》，提議由能源部選擇5個試點城市投入8億美元，在普惠性稅收減免不變情況下，對前10萬輛電動汽車的消費者補助2000美元／輛，對電動汽車充電設備的購買和服務補助2000美元（個人）—5萬美元（商戶）。

2010年4月，奧巴馬政府公布新的燃油經(jīng)濟性標準（CAFE），到2016年美國銷售的輕型車平均燃油經(jīng)濟性指標必須達到35．5英里／加侖。

2011年1月，奧巴馬總統(tǒng)在國情咨文中提出“到2015年累計銷售超過100萬輛電動汽車”的目標，并表示將制定刺激計劃。但截至2013年年底，白宮提議將電動汽車稅收抵免額增至1萬美元的政策，未獲得國會批準。

美國電動汽車產(chǎn)業(yè)技術政策特點分析

PNGV計劃、FCAR計劃、先進能源計劃等美國電動汽車產(chǎn)業(yè)技術政策的制定與實施特點主要包括，由頂層機構決策、國會把關，多部門分工協(xié)作、共同推進，政府與市場分工明確，企業(yè)深度參與。實施過程中定期評估，根據(jù)評估結果動態(tài)調整。

（一）頂層機構決策，國會把關

白宮設有科技政策辦公室（OSTP）負責科技決策和統(tǒng)籌科技計劃實施，設有國家科技委員會（NSTC，由高級官員組成）、總統(tǒng)科技顧問委員會（PCAST，由非官員組成）提供決策咨詢意見，這三個機構的長官均由總統(tǒng)科技事務助理兼任。產(chǎn)業(yè)技術政策執(zhí)行部門起草的政策草案，由白宮科技政策辦公室進行平衡后決策，并與總統(tǒng)管理和預算辦公室（OMB）共同確定預算。白宮科技政策辦公室不參與計劃和項目的微觀管理。

政府提出的產(chǎn)業(yè)技術政策要經(jīng)過國會辯論，平衡各方意見，最后通過投票機制確保決策結果符合大多數(shù)人的利益。國會參眾兩院都有負責科技事務的委員會，眾議院是科學委員會，參議院是商務、科學與運輸委員會。國會批準后，產(chǎn)業(yè)技術政策才能正式啟動，如PNGV計劃1993年7月白宮已經(jīng)決策通過，但正式發(fā)布是美國國會通過后的1993年9月。與產(chǎn)業(yè)技術政策配套的財政預算同樣要經(jīng)過國會批準，最終批準額可能與政府預算相同，也可能減少或追加。如負責組織實施插電式混合動力汽車研發(fā)項目的美國能源部車輛技術項目辦公室，2008財年申請1．8億美元預算，國會實際批準2．3億美元。

（二）多部門分工協(xié)作，共同推進

多部門共同實施產(chǎn)業(yè)技術政策時，一般設立指導小組，各部門分工協(xié)作，共同推進。PNGV計劃指導小組組長由商務部官員和三大汽車公司總裁輪流擔任，成員包括相關部門高級官員、三大汽車公司主管研發(fā)的副總裁。商務部、國防部、能源部、運輸部、環(huán)保部、航空航天局、國家科學基金會等7個部門不論級別高低，均按照指導小組確定的方案，分別與企業(yè)組成合作伙伴，實施PNGV計劃。

（三）企業(yè)深度參與產(chǎn)業(yè)技術政策制定與實施

PNGV計劃由克林頓總統(tǒng)、戈爾副總統(tǒng)邀請三大汽車公司的首席執(zhí)行官共同醞釀并制定。同時，還組織了350家汽車供應商、商團以及大學參與計劃制定。PNGV計劃的實施工作同樣由美國聯(lián)邦政府與企業(yè)界聯(lián)合推進。三大汽車公司承擔樣車研制任務，7個聯(lián)邦部門的下屬機構參與研究工作，如商務部下屬國家標準研究院、能源部下屬10個國家實驗室、環(huán)保部下屬國家車輛和尾氣排放實驗室。

FCAR計劃由美國能源部、美國汽車研究理事會與三大汽車公司共同宣布。FCAR計劃的實施工作由執(zhí)行小組、自由車項目小組、燃料項目小組和技術小組負責。每個小組都有來自政府和企業(yè)的代表，確保關鍵活動和決定能夠在政府與企業(yè)間達成共識。FCAR計劃的經(jīng)費來源于美國政府，計劃在5年內投入12億美元，主要撥給大學和政府實驗室使用，但三大汽車公司有權使用該計劃取得的研究成果。FCAR計劃啟動后，三大汽車公司宣布退出混合動力汽車研發(fā)，全力發(fā)展燃料電池汽車。

先進能源計劃設立后，由美國能源部能效和可再生能源辦公室（EERE）下屬的車輛技術項目辦公室組織實施。能源部公開信息顯示，擬于2010年前和3M公司、A123 Systems公司、Compact Power公司、EnerDel公司、Johnson Control－Saft先進動力公司等5家企業(yè)建立“政府—企業(yè)”合作研發(fā)伙伴關系，政府投入1720萬美元，企業(yè)投入2080萬美元，希望插電式混合動力汽車能在2014—2016年實現(xiàn)全面商業(yè)化生產(chǎn)。

奧巴馬政府2009年支持企業(yè)發(fā)展下一代電池和電動汽車的研發(fā)計劃，最終來自25個州的48個項目中標。根據(jù)能源部公布的名單，通用汽車獲得超過2．4億美元項目經(jīng)費，福特獲得9270萬美元項目經(jīng)費，克萊斯勒獲得7000萬美元項目經(jīng)費，而最大單筆項目經(jīng)費3億美元提供給了江森自控公司。獲得資助的企業(yè)按1∶1配套資金。

（四）政府與市場分工明確

實施產(chǎn)業(yè)技術政策時，政府與企業(yè)分工明確。政府的主要任務是營造良好的市場環(huán)境，并在基礎研究、競爭前應用技術研究、共性技術開發(fā)等方面發(fā)揮作用，在特定時期支持一些戰(zhàn)略性領域的重大技術突破。產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化和市場運營環(huán)節(jié)，主要發(fā)揮企業(yè)的作用。如PNGV計劃每年預算投資12．5億美元，其中政府資助約2．5億美元，主要用于基礎研究，以及與企業(yè)聯(lián)合投入示范樣車開發(fā)，其余10億美元來自產(chǎn)業(yè)界，在研究開發(fā)接近商業(yè)化階段時增加投資比重。

技術相對成熟后，政府主要通過政府采購、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品補貼、提高能耗和排放標準限制落后技術、投資基礎設施等方式，引導市場發(fā)展。如2009年美國用24億美元支持企業(yè)發(fā)展下一代電池和電動汽車的計劃中，4億美元用來購買7千余輛純電動汽車和插電式混合動力汽車，在多個地點進行演示驗證。

（五）有明確的目標，定期評估并調整

產(chǎn)業(yè)技術政策大多按領域設置，有明確的目標和完成時間。如PNGV計劃規(guī)劃的日程和目標為：1993年啟動，選擇各種技術路線相關的技術領域，給予廣泛支持；在廣泛開展研究開發(fā)的基礎上，1997年完成所涉及高新技術的評估工作，選擇具有發(fā)展?jié)摿Φ年P鍵技術領域重點支持，淘汰部分發(fā)展前景不佳的技術；1998—2000年由三大汽車公司分別制造出概念車；2004年由三大汽車公司生產(chǎn)出樣車。

產(chǎn)業(yè)技術政策實施過程中定期評估。PNGV計劃評估由美國國家研究理事會（NRC，隸屬美國國家科學院）負責，每年進行，根據(jù)評估結果調整計劃、確定年度預算。PNGV計劃開始階段確定并同步實施的技術領域有9個。1997年底，美國國家研究理事會召集專家對上述技術領域進行評估和篩選，有4個被認為具有最優(yōu)發(fā)展前景，包括混合動力汽車、直噴式發(fā)動機、燃料電池和輕型材料，成為PNGV計劃后期的重點支持方向。其余技術領域不再作為支持重點，而渦輪機和超級電容不再研究。

小布什政府認為開發(fā)混合動力汽車的努力已經(jīng)失敗，選擇終結了PNGV計劃。能源部對此發(fā)布的消息稱，美國國家研究理事會的評審結果建議，由于相關領域技術的發(fā)展和進步，應調整PNGV計劃。

美國經(jīng)驗的啟示

美國電動汽車產(chǎn)業(yè)技術政策的制定與實施機制給我們的啟示是，重大產(chǎn)業(yè)技術政策應由頂層機構決策并協(xié)調推進，政府和市場明確分工、充分發(fā)揮市場在科技資源配置中的主導作用，政策實施過程中需要定期評估。

（一）由頂層機構決策和協(xié)調推進

重大產(chǎn)業(yè)技術政策不論由一個部門單獨提出，還是多個部門共同提出，均應由類似美國白宮科技政策辦公室的頂層機構決策并統(tǒng)籌實施。協(xié)調相關部門執(zhí)行產(chǎn)業(yè)技術政策時，頂層機構自身不參與計劃和項目的微觀管理。

（二）發(fā)揮市場配置資源的主導作用

制定和實施產(chǎn)業(yè)技術政策時，應邀請大型龍頭企業(yè)深度參與，組織中小企業(yè)廣泛參與，充分發(fā)揮市場對研發(fā)方向把握、技術路線選擇、創(chuàng)新要素配置等方面的主導作用。

（三）政府與市場明確分工

在技術萌芽、產(chǎn)業(yè)尚未起步階段，政府主要支持競爭前技術研發(fā)，可以確定技術目標，但不應限定技術路線，由企業(yè)自主決定，進行廣泛支持。在技術相對成熟階段，政府主要通過改善市場環(huán)境來促進產(chǎn)業(yè)技術發(fā)展，如示范應用、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品補貼、提高能耗排放標準、基礎設施建設等。

（四）建立政策評估制度，定期評估

建立政策評估制度，明確規(guī)定制定政策，以及設立計劃和項目，必須經(jīng)過正式的評估程序。政策及計劃項目實施過程中應定期評估，評估結果作為調整政策及計劃項目的依據(jù)，與預算掛鉤。

（五）允許失敗，及時終止計劃項目

產(chǎn)業(yè)技術政策風險高，應容忍其失敗。PNGV計劃廣泛吸收了產(chǎn)業(yè)界意見，對參與計劃的各政府部門進行了很好的協(xié)調，計劃執(zhí)行過程中不斷評估，最終也沒有產(chǎn)生顯著的成效。FCAR計劃執(zhí)行僅4年即終止，改設先進能源計劃后導致了另一輪失敗。對于不能達到目標的計劃項目，應及時終止。